LDO deve ser marco de transparência e participação popular

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é fundamental para a definição do orçamento municipal. É este o momento em se que estabelecem os parâmetros necessários à divisão orçamentária do município, visando, dentro das fontes de arrecadação que entraram no orçamento (e que devem estar estimadas na Lei Orçamentária Anual, a LOA, cujo papel é estimar a receita e fixar as despesas para aquele exercício), realizar as metas e objetivos definidas no Plano Plurianual (PPA).

A LDO municipal deve conter, entre outros tópicos, a previsão de despesas referentes ao plano de carreiras, cargos e salários dos servidores, o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas desenvolvidos e as condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Pode-se dizer que a LDO serve como um ajuste anual das metas colocadas pelo PPA.

No âmbito municipal, a iniciativa do projeto da LDO é exclusiva do Chefe do Executivo. Também há a possibilidade, com fundamento na Constituição Federal e disciplinada por cada Lei Orgânica Municipal, de serem apresentadas Emendas Parlamentares de natureza não inovante – mas há que se ter atenção: é possível emenda que aumente o orçamento somente se, de forma técnica, for necessariamente comprovado que o Chefe do Executivo Municipal subestimou a receita para o exercício subsequente, conforme regra do Art. 166, parágrafo terceiro, inciso III. Sem o respeito a essa regra, as emendas somente poderão realocar recursos.

Trata-se, a LDO, de lei de grande complexidade e relevância para os municípios e, passados mais de 30 anos de Constituição Federal, ainda não conseguimos legitimar a LDO com participação em massa da sociedade. Aqui, cabe lembrar do surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000) que trouxe, como um de seus marcos mais importantes, a institucionalização do chamado ‘orçamento participativo’. 

O parágrafo único do art. 48 (‘Da Transparência da Gestão Fiscal’) dispõe que a transparência será assegurada mediante, entre outros recursos, com o incentivo à participação popular, com realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão do PPA e da LDO. 

Tais experiências (de orçamento participativo) em diversos municípios são de extrema importância para a transparência na aplicação dos recursos públicos e definição das prioridades anuais dos municípios.

Ocorre que a legitimidade perante os munícipes precisa ser plena para que não haja discussões posteriores sobre a aplicação dos recursos, mas somente discussões se foram aplicados conforme aprovado.

Além disso, é necessário utilizar as ferramentas eletrônicas para que o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias possa ser amplamente discutido. Igualmente, deve-se trazer para a discussão as deficiências nas fontes de arrecadação, sem deixar de lado o fato de que é impossível o tratamento individual do orçamento anual.

Nesse sentido, deve-se levar em conta, na exposição dos motivos da Lei, debatida com a sociedade civil municipal, a necessidade de que sejam apresentadas as situações do ano anterior que fugiram do planejamento municipal, tais como as decisões judiciais para atender demandas individuais na área de saúde e assistência social.

Passadas mais de três décadas de seu surgimento, mais do que se preocupar com as técnicas para elaboração da LDO, a atual discussão é como dar legitimidade ao orçamento municipal anual para que eventual não cumprimento do planejamento municipal, por falta de arrecadação, também tenha igual legitimidade.

Portanto, com fundamento na Constituição Federal e no Art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, as leis orgânicas municipais devem prever a forma de assegurar o processo democrático de participação população na elaboração da LDO, igualmente do PPA, de forma transparente e utilizando das novas ferramentas eletrônicas.

Marcelo Souza é advogado, consultor jurídico e professor da Fundação Santo André (FSA)